Underhåll av det svenska järnvägsnätet beskrivs ofta som eftersatt och i behov av ökad finansiering. Ett komplement till ökad finansiering är att minska kostnaderna för underhåll genom effektiviseringar. I denna studie redovisas resultaten av ekonometriska analyser av ett datamaterial som omfattar uppgifter om järnvägsnätet och samhällets kostnader för järnvägsunderhåll under åren 2011–2023. Analysen pekar, för det första, på att det finns en effektiviseringspotential i att förändra kontraktens sammansättning. Genom att flytta bandelar mellan kontrakt och i förlängningen slå ihop eller dela upp kontrakt kan kostnaderna minska. En andra analys avser förekomsten av kostnadsskillnader mellan utförandeentreprenader och totalentreprenader. Eftersom avtalen har olika incitamentsstruktur och riskfördelning kan utrymmet för innovationer och därmed slutkostnader skilja sig åt. Resultaten pekar på att det kan förekomma sådana skillnader men en viss osäkerhet i resultaten gör det svårt att dra säkra slutsatser. En tredje fråga som analyseras avser nivån på den tonnagereglering som kompenserar entreprenörer för trafikökningar under avtalstiden. En jämförelse mellan underlaget för nu gällande tonnagereglering och de indikationer som ges av den nya analysen talar för att ersättningarna idag överkompenserar entreprenörerna. Sammantaget bidrar studien med empirisk kunskap som kan stödja Trafikverkets tillgångsförvaltning mot ett effektivare underhåll.

I rapporten redovisas beräkningar av hur kostnader för vidmakthållande åtgärder – drift, underhåll och reinvesteringar – påverkas av den tågtrafik som bedrivs. Beräkningarna genomförs med en bokföringsmetod och en ekonometrisk metod och baseras på ett datamaterial som omfattar huvuddelen av det järnvägsnät som förvaltas av Trafikverket. Bokföringsmetodens rörliga genomsnittskostnad är betydligt högre än den ekonometriska metodens marginalkostnad. Anledningen är att den rörliga genomsnittskostnaden sjunker med ökad trafik, vilket per definition innebär en lägre marginalkostnad.

Resultaten från den ekonometriska metoden beror på vilken estimator som används; Fixed effects innebär en betydligt lägre marginalkostnad jämfört med Random Effects. För att stärka förståelsen av resultatskillnaden används en instrumentvariabel-estimator som kan hantera snedvridningar orsakade av endogenitetsproblem. Den pekar på att tågtrafikens marginalkostnad enligt Random Effects resultaten inte har en betydande snedvridning. Bedömningen är att sannolikheten är lägre att Random Effects överskattar marginalkostnaden med en viss summa jämfört med sannolikheten att Fixed Effects underskattar marginalkostnaden med samma summa. Likväl går det inte att utesluta att Random Effects-resultaten är snedvridna. Mer forskning behövs för att ytterligare klargöra dessa resultatskillnader.

I rapporten redovisas också analyser och bedömningar av möjligheten att använda sig av banavgifter för att styra användningen av tillgänglig kapacitet. Två kategorier av kapacitetskostnader kan ligga till grund för en sådan styrning: (i) knapphetskostnader som avser kostnader för att tågoperatörer inte får tåglägen som ligger nära de önskemål som lämnas i början av tidtabelläggningsprocessen, och (ii) kostnader för trängsel på spåren som innebär att primära tågförseningar fortplantar sig och också drabbar efterföljande tåg. Framställningen har identifierat metoder som skulle göra det möjligt att mäta dessa kapacitetskostnader. Genom att införa avgifter som är proportionella mot kapacitetsutnyttjandet skulle samhällsnyttan av järnvägens infrastruktur öka.

Planering och produktionsledning av det operativa arbetet inom järnvägsunderhåll förs över till Trafikverkets regi i tre geografiska områden; det första nya kontraktet trädde i kraft hösten 2025. Ett syfte med förändringarna är att utveckla beställarkompetensen, något som Trafikverket bland annat beskriver som en förmåga att ’planera underhållet i förhållande till planerad trafik’ och att ’hantera riskfördelning’. Inför dessa förändringar, och med stöd av information om verksamheten under åren före det att förändringarna genomförs, tas ny kunskap fram för att stärka dessa beställarkompetenser.

Detta görs genom att utvärdera två av de styrmedel som Trafikverket använder i avtalsskrivningen. Det ena innebär att servicefönster stegvis införts. Trafikverket garanterar längre sammanhängande underhållstider när ett nytt kontrakt upphandlas. Det gör det möjligt för utförarna att planera sitt förebyggande underhåll och kan reducera deras risk, särskilt i kontrakt där utförarna har ett kostnadsansvar för det avhjälpande underhållet i form av en fast ersättning för denna del av åtagandet. Det andra styrmedlet är den ersättningsregel som kompletterar principen om fast ersättning. Med denna ersättningsregel fastställs den maximala kostnad som utföraren måste bära för att genomföra avhjälpande underhåll: utföraren behöver inte betala för den del av åtgärdskostnaderna som överstiger ett förutbestämt belopp. Denna regel kan innebära en lägre riskpremie i anbuden, men ger å andra sidan svagare incitament att förebygga fel och anmärkningar. Eftersom olika kontraktområden utformat ersättningsregeln på olika sätt är det möjligt att följa upp regelns konsekvenser.

Rapportens syfte är att utvärdera de två riskreducerande metoderna. Specifikt undersöks dess konsekvenser för behovet av underhållsåtgärder och frekvensen tågförseningar orsakade av infrastrukturen. Med stöd av tidigare erfarenheter är målet att ta fram kunskap som kan användas för utformningen av framtida underhållsupphandlingar.

Järnvägsunderhåll i Sverige har upphandlats i konkurrens sedan början av 2000-talet. Bestämmelser i kontrakten som tecknas mellan Trafikverket och underhållsentreprenörer har direkta konsekvenser för det arbete som genomförs. Denna studie använder ekonometriska metoder för att utvärdera två bestämmelser i kontrakten för järnvägsunderhåll: dels det gradvisa införandet av servicefönster som ger underhållsentreprenörerna bättre tillgång till sammanhängande tider i spår, dels förändringar i entreprenörernas ekonomiska ansvar för avhjälpande underhåll som innebär en avvägning mellan incitament till förebyggande insatser och riskpåslag i anbuden. Analysen visar att implementeringen av servicefönster inneburit färre avhjälpande underhållsåtgärder, färre tågstörande fel och färre merförseningsminuter. En bakomliggande orsak antas vara att servicefönster gjort det förebyggande underhållet billigare i relation till det avhjälpande underhållet och därför inneburit en ökning i det förebyggande arbetet som minskar behovet av avhjälpande underhåll. Ett högre tak på entreprenörens risktagande – dvs. ett högre kostnadsansvar – har också minskat förekomsten av avhjälpande underhållsåtgärder och tågstörande fel. Denna effekt är större när servicefönster utlovas i upphandlingen, vilket indikerar att servicefönster används för mer förebyggande underhåll som det högre kostnadsansvaret gett incitament till. Utöver dessa utfall behöver en heltäckande utvärdering också inkludera konsekvenserna för Trafikverkets underhållskostnader och för de störningskostnader som tågförseningar ger upphov till. Sådana kompletterande aspekter är föremål för framtida studier.  

Trafikverkets kostnader för järnvägsunderhåll uppgick till 7,6 miljarder kronor underår 2023 och förväntas satsa 210 miljarder kronor den kommande tolvårsperioden. Trots dessa högabelopp beskrivs ofta underhållet som eftersatt och i behov av ökad finansiering. Ett komplement tillökad finansiering är att minska kostnaderna för underhåll genom effektiviseringar. I denna studieundersöks om det finns en effektiviseringspotential i att förändra kontraktområdenas storlek för attåtnjuta ytterligare stordriftsfördelar.

Både i Sverige och i många andra länder tillhandahålls infrastrukturtjänster genom upphandling. Konkurrensen mellan företag om att vinna ett kontrakt är ett instrument en myndighet använder för att öka produktiviteten och minska kostnaderna för verksamheten. Både i utförandeentreprenader och totalentreprenader är mängdförteckningen (MF) en central handling för att beskriva det arbete som ska utföras. En MF beskriver vilka arbetsmoment som ska utföras av det vinnande företaget och dessutom görs en bedömning av i vilka mängder (kvantiteter). Anbudet består av summan av alla priser multiplicerade med respektive mängd. Förhandsbedömningar av mängder är förenade med stor osäkerhet vilket innebär att uppdraget kan behöva utvidgas med fler aktiviteter och/eller att det krävs större eller mindre mängder än planerat. I litteraturen klassificeras detta som ofullständiga kontrakt. Om de företag som lämnar anbud vet mer om hur stora arbetsinsatser som kommer att krävas kan sådana ofullständigheter utnyttjas. En sådan spekulation (obalanserad eller strategisk budgivning) kan innebära att den vinnande anbudsgivaren tjänar mer på uppdraget och att kostnaden för beställaren ökar. De flesta empiriska studier av strategisk budgivning inom transportinfrastruktur avser väg- och brobyggen eller reinvesteringar i vägbeläggningar. Det saknas litteratur som påvisar förekomsten av spekulation i underhållskontrakt. Syftet med föreliggande studie är att redovisa resultaten av en sådan analys.  

Järnvägsunderhåll i Sverige började successivt upphandlas i konkurrens 2002. Detta förfarande har nu använts för hela det statliga järnvägsnätet i ungefär ett decennium. Trafikverket planerar att förändra ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare inom tre geografiska områden, där planering och produktionsledning förs över till Trafikverkets regi. Inför dessa förändringar genomförs ett forskningsprojekt med syfte att ta fram en metod för att följa upp konsekvenserna av en sådan omläggning. Som en del av detta forskningsprojekt genomförs analyser av verksamhetens kostnader för samtliga kontrakt från och med 2011 och framåt. Syftet är att exemplifiera metoden och skapa förutsättningar för uppföljningsstudier av förändringarna. Målet är att resultaten från denna studie ger tillämpar beställarkunskap och bidrar till ett effektivare järnvägsunderhåll.

Kostnadsmodeller skattas med ekonometriska metoder för att utvärdera stordriftsfördelar och den så kallade tonnageregleringens kostnadselasticiteter med avseende på trafik (utgör grunden för en ersättning till utförare givet det merarbete som trafikökningar innebär), samt huruvida andelen fasta (oreglerbara) mängder i kontrakten påverkar slutkostnaderna. Därutöver genomförs effektivitetsjämförelser av underhållskontrakten med så kallade stokastiska frontanalyser. Modellerna baseras på empiriska data med information om underhållskostnader, de upphandlade baskontrakten utformning, järnvägsanläggningen och tågtrafiken.

Resultaten visar att för en majoritet av kontrakten finns det möjlighet att minska genomsnittskostnaderna för underhåll, dvs. utnyttja fler stordriftsfördelar genom att göra kontraktsområdet (mätt som spårkilometer) större. Det system som används för tonnagereglering tycks vara väl anpassat till de kostnadsökningar som följer av ökad trafik. Kostnadselasticiteterna indikerar emellertid att det finns anledning att differentiera tonnageregleringen med avseende på resandetåg och godståg. Ersättning för utfört arbete utgörs av fasta komponenter och av mängdreglerade aktiviteter. Analysen pekar på att slutkostnaderna påverkas av hur stor andel av ersättningen som är fast respektive mängdreglerad. Slutligen visar resultaten att det finns stora effektivitetsskillnader mellan kontraktsområden; kostnaden för de mest effektiva kontrakten kan vara hälften så stora som för de minst effektiva.

Både i Sverige och i många andra länder tillhandahålls infrastrukturtjänster genom upphandling där beställaren använder en mängdförteckning (MF) för att beskriva det arbete som ska utföras. Många arbeten i en MF är reglerbara, vilket innebär att den köpta kvantiteten kan skilja sig från beställarens förhandsbedömning. Detta kan resultera i en spekulation i mängdavvikelser som innebär att företag lägger höga bud på kvantiteter i MF som tros vara underskattade av beställaren och låga bud på kvantiteter som kan vara överskattade. En sådan spekulation kan innebära att den vinnande anbudsgivaren tjänar mer på uppdraget och att kostnaden för beställaren ökar. I denna studie genomförs en ekonometrisk analys av ett omfattande empiriskt material för att undersöka om det förekommer spekulation i Trafikverkets upphandling av vägunderhåll. Resultaten visar att spekulation i mängdavvikelser förekommer och att det innebär merkostnader för beställaren. Resultaten visar samtidigt att utrymmet för spekulation minskar ju fler företag som lämnar anbud. Trafikverket begränsar dessutom utrymmet för spekulation genom att använda takpriser för vissa arbeten i MF. Resultaten visar att prisbegränsningarna minskar spekulation i mängdavvikelser men att anbudsgivarna i stället flyttar över spekulationen till arbeten utan takpriser. 

Med start 2025 avser Trafikverket förändra formerna för upphandling av basunderhåll i tre geografiska områden. Förändringarna innebär att en större mängd planering och produktionsledning sker i Trafikverkets regi. Syftet är att utveckla den egna beställarförmågan och att stärka leverantörsmarknaden.

VTI har fått Trafikverkets uppdrag att föreslå metoder för att kunna följa upp konsekvenserna av den förändrade organisationen. I rapporten redovisas uppdragets första del med fokus på konsekvenserna av ett förändrat ansvar för basunderhåll av Södra Malmbanan. Syftet med delstudien är att identifiera den information som krävs och de metoder som kommer att användas för att fördjupa förståelsen av hur den nya ansvarsfördelningen förändrar kostnader och förutsättningarna för trafik jämfört med dagens förfarande. Förutom att skapa goda förutsättningar att utvärdera de förändringar som genomförs kommer detta arbete också att kunna ge stöd för övergången till nya verksamhetsupplägg i de ytterligare två områden som står på tur att förändras, Ostkustbanan (2026) och Mälarbanan (2027). Information har inhämtats från personal inom Trafikverket och från aktörer på leverantörsmarknaden, samt via analyser av dokumentationen av underhållsverksamheten liksom en genomgång av relevant litteratur.

De betydande förändringar av verksamheten som förestår kan få konsekvenser i flera avseenden. För att kunna följa upp och jämföra kostnader och andra utfall i hela landet krävs uppgifter från samtliga kontraktsområden med avseende på verksamhetens kostnader, omfattning (antal kilometer bana, installationer av växlar och konstbyggnader), trafik, väder etcetera. Tack vare att Trafikverket sedan länge byggt upp databaser som innehåller den aktuella informationen är en viktig del av det fortsatta arbetet att etablera ett smidigt tillvägagångssätt för att årligen kunna komplettera informationen och göra nya observationer av förändringar som kan ha inträffat. Ett antal frågeställningar föreslås som kan besvaras med stöd av en analys av det föreslagna materialet. Svaret på dessa frågor gör det möjligt att stärka förståelsen av den verksamhet som bedrivs och att ta fram kunskap som kan omsättas i praktiken.

This paper re-examines the implementation of the short run marginal cost (SRMC) pricing principle with respect to rail infrastructure usage and empirically tests if there are rail infrastructure maintenance costs triggered by traffic but not caused by asset damage from traffic. This is important because current EU legislation stipulates that only costs related to infrastructure wear and tear from traffic are eligible for the direct cost-based element of track access charges. An econometric approach is applied to French panel data on signalling maintenance costs. The results show that the SRMC for infrastructure provision of these assets is not only related to asset damage costs caused by traffic, but can also be due to economic factors linked to increased line capacity utilisation: 1) higher cost per maintenance activity, and/or 2) increased preventative maintenance to curb delays. Our work offers an explanation as to why econometric and engineering approaches give different views of rail infrastructure cost variability and suggests that EU legislation on track access pricing may need to be revised. © 2022 The Author(s)